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COMENTARIOS ACERCA DEL RECIENTE PROYECTO DE REFORMA DEL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES CHILENO

Mag. Oswaldo Caballero Vildoso, Docente de Maestría y Pregrado de la USMP. Abogado por la USMP .Magister en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social por la PUCP

A MODO DE INICIO
El sugestivo nombre de este ensayo, evoca una canción del compositor chileno Chito Faró, cuya letra narra el pedido que un ciudadano chileno, que si bien reside fuera de su país de origen, le confía a un viajero que pronto visitará su tierra, el poder transmitir a su amada, de quien se alejó hace años, su afecto siempre presente, resaltando por otra parte las cualidades que este su país brinda sin distinción a todo forastero (amigo) que tenga a bien visitarlo.
Lo expresado por dicho compositor que si bien resalta la calidez de su nación, por otra parte, se ve opacado en el campo de la previsión social, toda vez que si bien Chile fue el creador del denominado “Sistema Privado de Pensiones”, el cual como recordaremos nace en sustitución de los denominados “Sistema públicos de Reparto”, asegurando el pago de prestaciones (pensiones) mucho más ventajosas que las que ofrecía este último, es hoy materia de un tercer intento de modificación, pero que a diferencia de las contempladas en las leyes N° 21.419 y N° 20.255 las cuales si bien mantuvieron el diseño original, introdujo irónicamente matices ó rasgos de “solidaridad”, tan ajenos a los sistemas privados, esfuerzos encaminados en proveer mayores pensiones y lo que es mejor dotar de un mayor ámbito de protección a sus nacionales; sin embargo, poco o mucho se avanzó en el mismo, lo que demandó el repensar por una tercera vez y poder concluir si dicho sistema pese a las modificaciones introducidas, podría garantizar su sostenimiento en el tiempo, el cual asegure por un lado pensiones que reflejen los reales esfuerzos (aportes) efectuados por un afiliado(a) a lo largo de su vida laboral, pero sobre todo el afianzar la real y efectiva cobertura que se espera de todo sistema de protección social en el mundo; aspectos muy alejados de la realidad, evidenciándose muy por el contrario una regresión en el ámbito de la protección efectiva; lo que conllevo a dar un giro de timón y repensar el apartarse definitivamente del mismo y sustituirlo por un “nuevo” sistema de protección con reales rasgos de Seguridad Social.
Así y en reciente mensaje brindado a la nación chilena, el actual mandatario Gabriel Boric Font, anunció el pasado 7 de noviembre del presente, un proyecto de ley encaminado en implementar, en sustitución del Sistema Privado de Pensiones vigente desde la década del ochenta del siglo pasado por efecto del Decreto Ley N° 3.500, un nuevo sistema de pensiones que sustituya a este, conservando aspectos solidarios implementados en los gobiernos de sus predecesores Michelle Bachelet y Sebastián Piñera (por todos los denominados “Pilar Solidario” o la denominada “Pensión General Universal”), introduciendo dos pilares adicionales basados uno de ellos en el esfuerzo propio del trabajador (ahorro individual) y otro por parte uno del Estado (en lo que se ha venido en denominar “Pilar Contributivo Mixto”). Adicional a ello un tercer pilar constituido por aportes voluntarios, los cuales en conjunto garanticen el pago de pensiones más altas y acordes a los tiempos actuales.
Si bien el proyecto plantea, a diferencia de las dos normas antes glosadas supra, la abrogación expresa del Sistema Privado de Pensiones, que a decir de la propuesta no ha resultado ser el mejor sistema de protección en el mundo; sino muy por el contrario, ha generado asentar mayores brechas; sean porque estas inciden (preferentemente) en un pequeño segmento poblacional (trabajadores dependientes), y por el otro lado, no reflejen en su quantum (monto final) de pensiones por demás decorosas que representen una real y efectiva tasa de reemplazo, su situación se ha visto perjudicad adicionalmente por las crisis económicas experimentadas en el mundo, los cuales han repercutido en caídas del monto final de sus cuentas individuales de capitalización (CIC), confiados en su administración a las denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
Así, si bien el proyecto plantea la abrogación expresa de este sistema privado de pensiones, que a decir de la propuesta, no ha resultado ser el mejor sistema de protección en el mundo; sino muy por el contrario ha generado cada vez mayores diferencias, sea porque estas no reflejan el real poder adquisitivo que la pensión que finalmente se obtenga vaya dirigido a un pequeño segmento o grupo de personas; y por otro lado el esfuerzo depositado, dicha situación se ve ha visto acrecentada por las crisis económicas mundiales y sucesivas experimentadas en el mundo, las cuales se han visto graficadas en la caída o pérdida de las inversiones de dichos fondos, confiados en su administración a estos sistemas provisionales o bien denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP´s).
Por otra parte, dicha iniciativa legislativa plantea, en lo que refiere al segundo pilar, un sistema de “aporte tripartito”; es decir, que para el sostenimiento del mismo se recoge un sistema de contribuciones las cuales se ven materializadas por aportes a efectuarse tanto por el Estado, los empleadores y finalmente el propio trabajador, lo que significa en la práctica, retronar al diseño original de la Seguridad Social, creado por Lord Beveridge I, quien en los años cuarenta del siglo pasado, planteaba a este aporte tripartito como reales fuentes efectiva de financiamiento (sostenimiento) de dichos Sistemas Pensionarios Públicos.
¡POR LA RAZÓN ó ….. POR LA RAZÓN! EL APORTE DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE TRABAJO (OIT) EN LA REFORMA DEL MODELO PREVISIONAL CHILENO


Conforme lo señalamos en un trabajo previo la postura asumida por la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre los Sistemas de Capitalización Individual, ha sido similar al movimiento de un péndulo, en donde se denota claramente tres momentos o posturas frente a dicho sistema de protección. En un primer momento, asumió el de ser un duro crítico, presagiando que por su forma de diseño este sistema era insostenible económicamente en el tiempo, denotando que el tema de cobertura -brechas diferenciadas-, ofrecidas no eran ciertas, hasta afirmar que dado el bajo ingreso de un amplio sector del mercado laboral chileno, la posibilidad de que estos obtengan una pensión, que al menos alcancen un 70% de su última remuneración, era algo inverosimil. Así, se expresó:
“(…) La OIT tuvo históricamente una visión crítica de la reforma previsional privatizadora implementada en Chile en 1981 con la introducción del régimen de capitalización individual. Este nuevo sistema, a pesar que contribuyó junto con otras reformas institucionales y económicas al desarrollo de un mercado de capitales necesario para impulsar el crecimiento económico y posibilitó otras reformas modernizadoras, violentaba los principios básicos de los sistemas de seguridad social promovidos por la OIT en forma tripartita. La falta de solidaridad, la persistencia de brechas de cobertura, la generación de nuevas equidades de género y la ausencia de representación de los asegurados eran aspectos que imposibilitan su legitimación social”
Un segundo momento, lo podríamos calificar como uno de mayor reflexión así como el de aportar fórmulas elaboradas técnicamente que corrijan los defectos del mismo, proponiendo a dicho estado integrante fórmulas de corrección que procuren un mayor ámbito de protección a la población del sur, alineando el mismo a los riesgos cubiertos, formas de financiamiento entre otros recogidos por el Convenio N° 102 de la OIT ó también denominado como “Convenio sobre la Seguridad Social (norma mínima); pese a que Chile no lo ha ratificado hasta la fecha, pero cuyos principios u directrices, diseño y demás sirven como un sustento en materia de protección social. Así, y guiados por una labor conjunta, donde se evaluaría la cuantificación (costo vs beneficios) que este sistema plantea y las recomendaciones o mejoras que se deben realizar, se procuraría poner en sintonía a dicho sistema privado, con los fines que dicha organización internacional persigue a nivel mundial. Así se expresó:
“(…) De acuerdo con los lineamientos de la resolución relativa a la seguridad social de la Conferencia Internacional del Trabajo (OIT 2002), en esta etapa se desarrollaron estudios que permitieron identificar aspectos prioritarios para la reforma, como parte de las actividades de cooperación técnica. De esta manera, tres estudios anticiparon áreas fundamentales en el contenido de la reforma de 2008 [en chile] al mostrar desde una perspectiva comparada internacional las fortalezas y debilidades del sistema previsional en Chile (…)”
Una tercera etapa significó el constituirse como un órgano técnico de permanente consulta y referencia que brinda la OIT a sus Estados miembros, encaminado todo ello a que sus propuestas coadyuven y tengan eco en sus procesos de reforma implementadas desde el año 2008.
Como podemos apreciar entonces, la OIT varió su posición de ser un crítico extremista contra dicho sistema privado, al de contribuir (con su permanente asesoramiento) con la elaboración de algunas propuestas legislativas (reformas) al Decreto Ley N° 3.500 insertando pilares o componentes sociales; elementos fundamentales que todo sistema previsional que de jacte de serlo debe acoger, así como son la apertura de una mayor cobertura.
Así, el poder proponer un matiz de solidaridad, ajena a este tipo de sistema de protección, permitiría una mayor cobertura del ciudadano, resaltando fórmulas que habiliten el poder cubrir a un mayor cúmulo de ciudadanos, no soslayando la sostenibilidad financiera que todo sistema previsional debe observar necesariamente.
Pese a la asistencia técnica desplegada por OIT encaminado en introducir mejoras al sistema previsional chileno, ya en el año 2019 dicho organismo internacional daba cuenta que del total de 30 estados a nivel mundial que habían acogido en sus sistemas normativos el modelo de previsión chileno sea este de modo total o parcial, más de la mitad de estos habían decidido poner en marcha un proceso de “reversión”; es decir un retorno al sistema público o colectivo, toda vez que dicho modelo no había respondido a esas grandes expectativas que se tuvo al momento de su introducción, evidenciándose deficiencias muy marcadas en cuanto al coste asumido por el estado en lo referido al reconocimiento de los aportes efectuados mientras dicho afiliado (trabajador) estuvo adscrito al sistema público. Por otra parte, la cobertura de dicho sistema había decrecido y lo que es peor las prestaciones finales que se reconocían (entiéndase pensiones) eran en muchos casos inferiores a las que pagaban en el pasado el sistema público estatal entre otros problemas, conforme se desprende del Informe de la OIT denominado: “La reversión de la privatización de las pensiones. Reconstruyendo los sistemas públicos de pensiones en los países de Europa oriental y América latina (2000-2018)”, donde se da cuenta de que en el lapso comprendido entre los años 1981 a 2014, 30 países del orbe implementaron dicho sistema sea de modo total o parcial, siendo que en el año 2018 más del 50% de los mismos decidieron migrar ó revertir nuevamente al sistema público ó primigenio de reparto, lo que lleva a repensar si el Sistema Privado de Pensiones Chileno desde su configuración era el sistema ideal u más óptimo encaminado en brindar protección social a su población.

DE UN SISTEMA ALTERNATIVO A UN SISTEMA COMPLEMENTARIO O MULTIPILAR. LA RAZÓN DEL PRIMER PISO DE PROTECCIÓN. LA DENOMINADA “PENSIÓN GARANTIZADA UNIVERSAL (PGU)”
Conforme lo señala César Gonzáles Hunt, tratar de implementar un sistema ideal de Seguridad Social en un Estado, no nos debe llevar a la encrucijada de tener que escoger (alternativa) entre lo público y lo privado, sino muy por el contrario el poder establecer una suerte de complementariedad entre ambos sistemas, que garanticen un sistema de protección a toda una población.

Así y siguiendo las directrices emanadas por la OIT, Chile a través de la Ley 20.255 implementó las denominadas pensiones solidarias, lo que en buen romance significó establecer un primer Pilar ó Piso de Protección que garantice a través del financiamiento estatal, el poder asegurar un ingreso mínimo a toda la población sin excepción alguna. Lo dicho se entrelaza y responde a poder cumplir con una de las características principales de la Seguridad Social cuál es la denominada “universalidad”, por el cual todo nacional, sin distinción alguna pueda acceder a este tipo de protección.

En dicho sentido y conforme da cuenta el siguiente cuadro (Gráfico 1) si bien se resalta la composición ó pilares que el “Sistema de Pensiones” de Chile del año 2022 recoge, replica similares directrices que ya otros estados en el orbe han puesto en marcha hace algunos años, no constituyendo la propuesta del país sureño como algo inédito o de reciente creación en la protección social en el mundo.

FUENTE: Schwarzer, H., Casalí, P., & Bertranou, F. (2014).

En atención a ello y si se indaga respecto de las razones que mediaron para la implementación de estas pensiones solidarias ó Pensión Garantizada Universal (PGU), las mismas responden a la petición que hace algunos años la población chilena le solicitará tanto a la Presidente Michele Bachelet así como al entonces presidente chileno Sebastián Piñera, en relación a la cobertura que toda persona debe gozar en cuanto a poder gozar de un mínimo necesario y/o básico que le permita su subsistencia ante la presencia de algún riesgo (vejez, invalidez u otro), así como poder procurarles mejores pensiones de las que el diseño original del Sistema Privado de Pensiones chileno aseguraba poder brindarles (versión original).

Por ende y con cargo al nuevo diseño del proyecto normativo planteado en el presente año, se establece que esta PGU se mantendrá como primer pilar para todo ciudadano, al que se le debe complementar dos pilares adicionales basados por una parte en el esfuerzo individual (ahorro) que cada trabajador efectúe a lo largo de sus vida laboral, así como el de un sistema contributivo mixto (cuyo fuente de financiamiento correrá por cuenta del Estado, Empleadores y del mismo trabajador); y, adicionalmente, un aporte voluntario, nuevamente de cargo cuenta y costo del mismo trabajador, los que apreciados (vistos) de manera conjunta, puedan asegurar el poder percibir pensiones mayores de las que actualmente viene percibiendo parte de la población del país sureño.

Es innegable que si bien este sistema complementario o múltipilar se marca en una reforma fiscal que asegure el que dicho Estado cuente con las fuentes de financiamiento necesarias, sin que ello signifique alterar su equilibrio presupuestal, sea capaz (por otra parte) de garantizar su sostenimiento, continuidad, así como la solidez necesaria para cubrir dichos prestaciones (pagos) futuros. De ahí que establecer cualquier tipo de medida paramétrica o de ajuste presente y/o futuro, debe conllevar necesariamente a establecer el poder contar con los recursos suficientes que progresivamente el Estado deberá ir ajustando, encaminados en poder asegurar un nivel de satisfacción necesaria a todo poblador o connacional sureño.

Lo dicho no resulta para nada ajeno a la realidad, toda vez que si se revisan los esfuerzos emprendidos por algunos Estados, en lo referido a brindar protección económica cuando menos catalogada como “básica” o también conocida por la doctrina como Pensiones no Contributivas, como es en el caso peruano la denominada “Pensión 65”, la cual trata de amenguar las necesidades de los sectores poblacionales más pobres del país y de avanzada edad, los mismos que se encuentran desprovistos de cualquier sistema de protección social.

Así este primer pilar o escalón garantizaría el goce de un quantum mínimo necesario que pueda proveer o amortigüe los estados de necesidad más básicos que una persona pueda transitar a lo largo de su vida.

En dicho sentido, dicha propuesta chilena retoma o ratifica dicho pilar solidario, el cual puede (es opcional) ser complementado con los otros dos pilares; los que sumados reflejarán el real esfuerzo que todo ciudadano haga durante su vida laboral activa (sea esta desplegada en condición de trabajador autónomo (independiente) o dependiente), asegurando, expresa el proyecto, pensiones mayores y más decorosas de las que actualmente viene pagando el Sistema Privado de Pensiones chileno, esfuerzos encaminados en elevar el standard de vida de cada nacional.

Cabe precisar que si bien la PGU chilena permanece incólume en su forma de aplicación original estable los mismos requisitos para su goce; es decir deberá:

El monto de este beneficio asciende a un monto máximo de $193.917 ó su conversión a pesos chilenos, el cual se reajustará en febrero de cada año.
A partir del 1 de agosto de 2022 han comenzado a regir los requisitos permanentes de acceso a tal beneficio.
Desde febrero hasta julio, y dando una atención preferente, se beneficia a los que estuvieron vigentes para acceder a una Pensión Básica Solidaria de Vejez (PBSV) contemplada o a un Aporte Previsional Solidario de Vejez (APSV), a las que alude la Ley N° 21.419 (Ley Bachelet).

A MANERA CONCLUSIÓN
El proyecto de reforma integral del sistema de previsión chileno planteado el pasado 7 de noviembre del presente por parte del propio Poder Ejecutivo resulta por demás innovador en su planteamiento, resultando ser sumamente relevante el hecho de que este proyecto se de en el país donde se gestara (coincidentemente) para el mundo el Sistema Privado de Pensiones.
Conforme hemos podido dar cuenta, este nuevo sistema se ha llevado a cabo, al igual que las reformas previas adoptadas en los gobiernos previos de Michelle Bachelet y Sebastián Piñera, bajo un ambiente de diálogo tripartito, lo cual se condice con la ratificación que dicho Estado efectuara en el año 1992 en cuanto a la puesta en vigor de la Consulta Tripartita (Convenio N° 144 de la Organización Internacional de trabajo, lo cual difiere abismalmente de lo ocurrido con el Decreto Ley No. 3.500, debiéndose destacar el intercambio de opiniones, aportes y el respectivo debate con los principales actores sociales, ello a fin de concientizar y lograr el pleno cumplimiento de una ley concertada, y no ser esta una simple imposición.
Atendiendo al Sistema Mixto o Multipilar que esta propuesta recoge, se debe destacar la plena prevalencia de un principio fundamental de los Sistemas de Seguridad Social en el mundo como es la Universalidad, aspecto por demás loable en el proyecto chileno, y que se aparte de la unilateralidad u individualidad que el Sistema Privado de Pensiones plantea.
Así, continuar con el respeto del piso o primer pilar de la denominada Pensión Garantizada Universal (PGU), ratifica el matiz de destacar los principios de “Universalidad” y “Solidaridad” de los sistemas de la Seguridad Social.
Queda pendiente el debate que tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores este proyecto deba transitar obligatoriamente, debiendo evaluarse y ser materia de una profunda reflexión final por un lado y por el otro el deber de ponderarse siempre la protección vs. El coste.
Del mismo modo queda pendiente el tema de la reforma fiscal chileno, misma que si bien generará los recursos necesarios que aseguren la entrega oportuna de dichas prestaciones en cuanto al primer y segundo pilar, no menos importante y constituye el gran reto es la plena preponderancia del principio de “Solidaridad”, al tener que establecerse una distribución equitativa del costo del sistema tan ligado a la Seguridad Social, y que con gran acierto nos señalara el desaparecido profesor Mario Pasco Cosmópolis.
Finalmente, y en sentido contrario de lo establecido en el escudo del país sureño que expresa: “Por la razón o por la fuerza”, este proyecto de reforma del sistema previsional chileno ha recogido lo expresado en el Convenio N° 144 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), referido al diálogo tripartito que toda norma deba seguir, algo tan lejano de lo que ocurre actualmente en la realidad peruana.

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